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    《计量法》修改方向、基本考虑及应对策略
    2019/3/14

     《计量法》修改背景

      

    《计量法》自20世纪80年代颁布实施以来,我国计量事业发生了翻天覆地的变化,计量工作取得了巨大的成效,主要表现在:第一统一了计量单位制度;第二规范了计量器具管理;第三促进了生产、贸易和科学技术的发展;第四维护了国家和人民的利益。


    但是,由于我们所处的时代和我们所面临的形势发生了巨大的变化:一是市场转轨;二是企业转制;三是政府机构改革;四是社会发展;五是经济全球化;六是法制建设。所谓市场转轨,其核心是市场配置资源;所谓企业转制,其核心是扩大企业自主权;所谓政府机构改革,其核心是建设服务型政府;所谓社会发展,其核心是满足社会各界预期;所谓经济全球化,其核心是贸易自由流通;所谓法制建设,其核心是依法治国。


    在此背景下,现行《计量法》显得有些不适应,一是与市场在资源配置当中起决定作用这条铁律不相适应;二是与社会大众在新形势下对计量的新需求不相适应;三是与国际规则同我国实际有效衔接不相适应;四是与深化改革和转变政府职能不相适应;五是与打击计量违法行为不相适应。


    因此,我们现在提出对《计量法》进行修改,进行改革,进行纠错,我认为是必要的,也是及时的。


    《计量法》修改是个庞大的系统工程,牵一发会动全身,不能一蹴而就,因为我们还有8件国务院行政法规,19件国务院计量行政部门规章,50余件地方性法规规章,将近两千八九百件的国家计量技术规范等。因此,在修改《计量法》之初,要牢牢确立一个指导思想,坚持四项基本原则。一个指导思想就是,《计量法》修改要体现市场调节与政府管理的有机结合,要体现国际规则同中国实际的有机结合;要体现深化改革与转变政府职能的有机结合;要体现现实与未来的有机结合。我们还要坚持四项基本原则,即该管的管住,该放的放开,该接轨的接轨,切实提高法律的可操作性。


     《计量法》修改方向

      

    我们经过多年的摸索,广泛地征求社会各界意见,目前,就《计量法》的修改方向基本取得了共识。


    1.细化立法结构


    主要做法是增加章节、细化条款,由现行法的六章三十四条扩大为未来法的七章七十五条。


    2.扩大适用范围


    主要做法是,增加对计量结果的调整,也就是未来《计量法》调整三个事项:一是调整计量单位;二是调整计量器具;三是调整计量结果。


    3.理顺管理体制


    主要做法是,增加国务院有关部门、各地方人民政府有关部门作为监督管理主体的一部分。


    4.完善计量制度


    主要做法是:一是增加计量结果管理制度;二是增加计量bwinapp制度;三是增加计量比对制度;四是增加诚信计量制度;五是增加国家统一标准时间制度;六是增加军民融合计量体系协调制度等。


    5.改革管理路径


    主要做法是:去掉两个审批,去掉两个许可,合并三个目录。去掉两个审批:一个是进口非法定计量单位计量器具审批;另一个是部门地方规程备案审批。去掉两个许可:一个是进口计量器具销售前的检定许可;一个是制造、修理计量器具许可。合并三个目录:国内制造环节的型式批准目录,进口环节的型式审查目录以及使用环节的强制计量检定目录。


    6.提高违法成本


    主要做法是强化处罚措施,加大处罚力度。


     《计量法》修改基本考虑

     

    对上述方向进行修改的基本考虑是:


    关于细化立法结构的基本考虑:一是提高《计量法》的可操作性,现行《计量法》过于原则;二是提高《计量法》在调整计量活动中的显示度,现行《计量法》基本上就是个“墙上法”,可操作性不强,没有办法去直接参与调整;三是尽可能避免由于《计量法》条款的粗放而导致群体性下位法的制定,从而可能引发与上位法的冲突,或者是形成地方、部门立法壁垒的风险。


    关于扩大适用范围的基本考虑:一是满足社会各界预期;二是助推社会可持续发展;三是对接国际规则。


    关于理顺管理体制的基本考虑:一是坚持一元化统一;二是推动多元化治理;三是形成共治格局;四是提高监管效能。


    关于完善计量制度的基本考虑:一是制度设计要有利于与社会发展与时俱进,如增加计量结果管理制度;二是制度设计要有利于完善国家计量体系,如增加计量bwinapp制度、计量比对制度;三是制度设计要有利于助推社会诚信体系的建设,如增加诚信计量制度;四是制度设计要有利于维护国家安全,如增加建立统一的国家标准时间制度;五是制度设计要有利于支撑国家战略,如增加军民融合计量体系协调制度等。


    关于改革管理路径的基本考虑:一是降低制度性交易成本;二是扭转政府计量行政部门长期以来形成的审批、许可、强制等管理的路径依赖;三是回归政府部门服务的本源。


    关于提高违法成本的基本考虑:威慑计量违法行为,尽可能避免或者减少由于不准确、不诚实测量给社会带来的危害。


     《计量法》修改应对策略

     

    《计量法》修改风风雨雨已经18年了,18年来我们三报国务院、一报全国人大, 2018 年列入全国人大五年立法规划中的第二类第38项,应该说,《计量法》修改指日可待。接下来,我们可能要把更多的注意力转移到《计量法》修改后的对策研究。我以为《计量法》修改后的应对策略应着重把握几点:第一要创新机制;第二要把握改点;第三要择要而从;第四要顺势而为。


    1.创新机制


    所谓创新机制,即创新“一加三”的工作机制。一是政府计量行政部门统一监督管理全国计量工作,这个机制严格讲不是创新,是继承,是传承,是巩固,是强化。这是由计量领域的内在规律所决定的,从秦始皇统一度量衡开始一直到今天,计量就是一个大一统的事业,必须统一监督管理。因为量出多源,国家的量值要乱;政出多门,国家的政策要乱。国务院计量行政部门只能有一个,计量基准只能有一个,国务院只能有一个。但是,坚持一元化统一,不能有排他性,不能排斥多元化治理,因此,我们还要创新下面三个工作机制


    一要创新公民、法人或其他组织自主管理计量工作的机制建设。像企业内部的建标、bwinapp等计量工作,我们可以通过立法设置“游戏规则”,让企业关起门来依法做自己该做的事,政府计量部门不要三天两头去干预企业。


    二要创新行业、中介自律管理计量工作的机制建设。1998年以来,政府机构改革大幅度地进行,相当一部分经济管理部门变成了行业联合会,比如石油部、化工部、冶金部、电力部等,这些行业联合会沉淀了一大批的人力、物力甚至智慧等计量资源,像测量管理体系认证、诚信计量体系建设等工作完全可以依托它们。


    三要创新通过市场有效调节管理计量工作的机制建设。像计量bwinapp等活动,完全可以通过市场来调节。我们可以通过立法设置“游戏规则”,通过市场配置资源,优胜劣汰。


    2.把握改点


    这次《计量法》修改,由六章34条调整到目前的七章75条,无论在章节还是在条款上,都作了较大幅度的修改,尤其在制度设计方面更是加大了笔墨,可谓改点多多。本文重点讨论并把握三项制度的改革和四项制度的引进等重要改点。


    一是改革了计量标准管理制度。未来《计量法》实施以后,企事业单位建标不再要求考核,在用标准器通过bwinapp或者比对保持溯源。


    二是改革了计量检定制度。这里有几个看点:第一,计量检定目录由现在关联四个方面到未来关联六个方面,即贸易结算、安全防护、医疗卫生、环境监测、司法鉴定和行政执法;第二,目录的范围将大幅度压缩;第三,计量器具的使用者申请计量检定由现在的从县级开始然后逐级向上,而未来则可向省级行政区划内的任何一家有资质的机构申请计量检定;第四,用于贸易结算的计量器具,由经营者申请计量检定;第五,水电气热民用四表计量失准,由经营者免费更换。


    三是改革了计量认证制度。首先名称作了改革,由计量认证调整为资质认可;第二,计量认证的对象,由原来的向社会出示公证数据的产品质量检验机构,调整为未来的向社会出示公证数据的检验检测机构。


    此外,还引进了四项制度。一是引进了计量bwinapp制度。这里有几个看点:第一,依法规定应当实施检定以外的其他计量器具,通过bwinapp来保证溯源;第二,bwinapp的主体首先是计量器具的使用者;第三,面向社会开展bwinapp的机构要满足相应的条件,比如标准器要依法溯源;第四,bwinapp的范围不受行政区划限制。


    二是引进了计量结果管理制度。未来法用了一个专章共六条来进行调整:其中第一条,鼓励生产者通过在线采集实时监测来获取数据,保证数据的可追溯性。重点涉及能源计量、资源计量等领域。第二条,对生产者、经营者向社会提供商品量等计量活动作出了一般性的规定。比如,出示的商品量的计量过程要可控、结果要可靠、计量要可信。第三条,对经营者计量器具的使用或配备作出了规定。比如卖黄金的、卖药材的和卖白菜的要区别对待。第四条,交易场所主办者负有计量监管责任,对入场经营者的失信行为进行处置,并设立复验用计量器具。第五条,对所提供的商品量的短缺量以及救济制度作出了相应的规定。第六条,对定量包装商品净含量的计量和自我声明制度作出了规定。


    三是引进了诚信计量制度。未来法有关诚信计量制度的设计虽然只有一条,但是,这依然是个进步,这标志着计量法制建设正在向法治与德治相结合的道路上并轨。其中有三个看点:第一,县级以上地方政府计量行政部门要对失信者的失信行为记录在案;第二,要把这种失信记录纳入全国信用信息共享平台;第三,依法依规择机公开。


    四是推进对电子商务平台的监管制度。要求电子商务平台的主办者负有对入台经营者计量活动的监管责任。此次《计量法》修改还有很多方面,希望各界研究关注,以便精准施策。


    3.择要而从


    计量活动浩如烟海,计量活动无处不在,所以我们只能有所为有所不为,要择要而从。


    (1)关于政府计量行政部门的工作重点


    一条主线,三个优先。一条主线,即建立计量制度,维护计量秩序,提供计量手段,支撑国家建设。建立计量制度要立法,维护计量秩序要监督,提供计量手段要供给,支撑国家建设要服务。三个优先,即基础计量要优先;法制计量要优先;生态文明计量要优先。


    关于基础计量要优先,什么是基础计量?我以为,建立国家计量体系,搭建公共服务平台,组织量值传递,这就是基础计量的核心。建立国家计量体系包括法规体系、机构体系及基标准装置体系。搭建公众服务平台,包括量值传递溯源平台、关键测试技术服务平台、计量科学技术研究平台。组织量值传递,即把基准实现或者复现的计量单位量值传递到工作计量器具。基础计量直接关系到国家政治、经济和社会秩序的有效运转。


    关于法制计量要优先,什么是法制计量?法制计量就是利益冲突和测量结果需要特别信任的领域里的计量。比如说贸易结算、安全防护、医疗卫生、环境监测等。当前法制计量的重点是民生。当前民生计量的重点,一个是商贸,一个是医疗。


    当前商贸领域计量的重点:一是一机二器四表;二是预包装商品;三是市场。一机就是加油机;二器就是出租车计价器、衡器;四表就是水表、电能表、燃气表、热量表四表。水电气热民用四表在用存量十几亿只,如果这七种计量器具能够管理到位或者基本到位,就可以得80分。其次是预包装商品,我们现在有数以十万计的预包装商品生产企业,数以亿计的预包装商品充斥着市场,老百姓对此喜闻乐见。但预包装商品的净含量是否准确要监督。第三是市场。集贸市场、加油站、餐饮业、商店,都跟老百姓生活密切相关,这些市场计量秩序好坏关系百姓切身利益。


    医疗领域,一个是医疗卫生机构,一个是眼镜店。医疗卫生机构包括村镇医疗在内,全国大约100万家。如果一家一台血压计,一家十台血压计,一家一百台血压计,数量之庞大可想而知。何况,医疗设备,我认为百分之八十、百分之九十以上都属于计量器具。现代医疗对医疗设备的依赖,对影像设备的依赖,对化验设备的依赖,对生物计量、核酸计量、蛋白计量、代谢计量、细胞计量的依赖,对体外诊断的依赖等都达到了无以复加的程度,它们出具的检测结果是否准确可靠,直接关系到对病人疾病的诊断与治疗的质量,关系到病人的身体健康,而这些恰恰又跟我们计量关系十分密切。第二是眼镜店。眼镜不是计量器具,但是眼镜装成过程当中涉及大量的计量活动,比如说验光机、验光镜片组、焦度计等,眼镜一旦出现问题,很有可能是计量活动出了问题,全国十三亿人口,四亿人戴眼镜,而且还有发展的趋势。古人讲,民为邦本,本固邦宁。老百姓是国家的根本,老百姓的生活安定了,国家才能安定。法制计量关系到社会的和谐与稳定。


    关于生态文明计量优先。2016年我国正式批准了巴黎协定议定书,承诺到2030年,碳排放达到峰值;单位GDP碳排放要比2005年减少百分之六十到百分之六十五;清洁能源利用率要不低于百分之二十。我国“十三五”规划承诺,到2020年,我国单位GDP节水23%,节能15%,减排18%。这些都要用数据说话,靠计量支撑。生态文明计量直接关系到社会的可持续发展。


    (2)关于技术机构的工作重点


    第一是量值传递,第二是技术支撑,第三是社会服务,第四是科学研究。量值传递,即把基准实现或复现的计量单位量值传递到工作计量器具,这是技术机构的天职。技术支撑,即为市场监管部门行政执法提供重要的技术依据。社会服务,即为经济、科技和社会发展提供计量测试服务。计量从诞生那一天起就是为别人而生的,它就是个依附性的行业,它是个买方市场。所以,计量行业好比种子,要想生根、开花、结果,必须要植入经济、科技和社会发展这片广阔的土地,否则将寸步难行。科学研究是我们机构发展的后劲。


    (3)关于企业计量工作的重点


    企业计量工作的重点毫无疑问是为企业生产经营活动保驾护航。第一要强化主观计量意识;第二要改进客观计量存在;第三要创建企业计量文化。所谓强化主观计量意识,就是由“要我计量”向“我要计量”转变。这是一项艰难的抉择,是习惯的改变。所谓改进客观计量存在,第一要建立完善的计量检测体系,要有机构、有人员管理计量工作,有质量管理体系,有程序文件等;第二要采用先进的计量检测方法。比如从离线到在线,终端到过程,常态到非常态,人工到智能。所谓离线到在线,即计量意识要植入生产过程,计量仪器要植入生产设备,计量实验室要植入生产线。所谓终端到过程,即要全产业链、全产品寿命周期嵌入计量,终端计量等于零。所谓常态到非常态,即极端量、动态量、复杂量、多参量。所谓极端量,如极大极小,极强极弱等;所谓动态量,如由静态到动态,由稳态到非稳态;所谓复杂量,如海量数据,快速传输,高效管理,消除干扰;所谓多参量,如长、热、力、电、无、时、声、光,化学、电离辐射,包括生物量、工程量等;第三要运用现代化的管理理念。即以数据管理为核心,以设备管理为基础,以过程管理为手段。所谓以数据管理为核心,即用数据说话、数据管理、数据决策、数据创新。为什么?因为数据伴随质量而最终决定质量,计量产生数据而最终定义数据。这个世界除了上帝,任何人都要用数据说话;第二,以设备管理为基础,因为设备产生数据;第三,以过程管理为手段,全产业链、全产品寿命周期嵌入计量,终端计量等于零。


    所谓创建企业计量文化,文化不是万能的,但是没有文化是万万不能的;文化是软实力,但是它软中带硬;文化是潜移默化的,而一旦潜移默化,它就会根深蒂固。文化不一定是决定企业计量工作最直接的因素,但它一定是最持久、最具有决定意义的因素。企业计量管理的创新,计量技术的创新,计量管理体制的创新,都要仰仗企业计量文化。无科技不足以强国,无文化则足以亡种。所谓企业计量文化的核心内涵:即根植于内心的计量;无需提醒的管理;以精准为核心的措施;为别人着想的行动。


    4.顺势而为


    顺什么势?顺改革之势。而什么为?政府机构要瘦身,技术机构要强身,企业要修身。


    (1)关于政府机构要瘦身


    政府机构为什么要瘦身?因为要减少管控,要释放市场活力。怎样瘦身?一要简政,二要放权,三要服务。怎样简政?要压缩编制,包括机构编制、人员编制。要减少职能,做政府该做的事,即前面讲到的一条主线三个优先。怎样放权?一要去审批,二要去许可,三要去强制。怎样服务?需要你时无处不在,不需要你时视而不见。据说里根总统是美国二百年来比较有成效的一届总统,他对政府有一个看法,即政府不是解决问题的办法,而恰恰是问题的本身。所以,里根总统上台后,大刀阔斧采取了四项措施:大幅度地减税,大幅度地减少政府投资,大幅度地减发货币,大幅度地减少政府管控,也就是小政府大社会。最近清华大学有个数据统计,行政经费占国家GDP的比重,美国是3.4,日本是2.8,我们是25.6;教育医疗经费占国家GDP的比重,美国是21.5,日本23.5,我们是3.8。所以我们的差距真的不是一星半点。


    (2)关于技术机构要强身


    技术机构为什么要强身?因为要适应当下,要着眼未来。当下怎么了?高端需求,低端供给;未来怎么了?发展迅速,变幻莫测。技术机构怎么强身?第一技术要迭代,第二供给要向善。


    所谓技术要迭代,即从实物到量子,传统到现代,线下到线上,常态到极态。所谓实物到量子,比如计量单位常数化,计量基准量值化。所谓传统到现代,比如量值传递扁平化,实验室芯片化。所谓线下到线上,比如智能与互联计量,远程检定,远程bwinapp。所谓常态到极态,极端量、动态量、复杂量、多参量;现场检测、在线检测、无损检测、快速检测;新材料、新机件、新工艺以及极端条件下复杂条件下的关键计量测试技术。


    所谓供给要向善,第一要解决量的供给。比如强检收费停征以后,我们的技术机构怨声载道,四面楚歌,惶惶不可终日,面对突如其来的工作量暴增,束手无策;第二要解决品种的供给。长、热、力、电、无、时、声、光都要覆盖;第三要解决档次的供给,高中低档要左右逢源;第四要解决品质的供给,这是我们技术机构的生命。无论你出具什么证书,没有质量、品质的证书,就是一张废纸。


    (3)关于企业要修身


    企业为什么要修身?大势所趋、形势所迫。什么大势?政府部门的审批、许可、强制等管理措施的立法空间现在已经被人大挤得差不多了。也就是今后的立法,不允许你随随便便设强制、设审批、设许可。什么叫形势所迫?即由管理向服务的转型。一句话,今后政府部门再不可能像从前那样随随便便地利用审批、利用许可、利用强制等管理措施,向市场主体、向企业发号施令。换句话说,站在企业的角度,今后企业很可能将失去长期以来形成的政府计量行政部门强制性计量工作导航的管理路径依赖。那么企业计量工作将来怎么做?第一要靠自己摸索,第二要靠企业自律。我把这个摸索、自律叫修身。企业修身远比政府部门瘦身、技术机构强身要艰难得多。因为修身是养性,修身是习惯的养成。所谓习惯,就是人们长期养成的思维和行为方式。习惯往往是一个人或者一个企业思想和行为的领导者。习惯一旦养成,会比天性还要顽固。“要我计量”是一种习惯,“我要计量”也是一种习惯。但“要我计量”和“我要计量”这两种习惯完全是天壤之别。企业修身的核心,即前面讲到的,根植于内心的计量,无需提醒的管理,以精准为核心的措施,为别人着想的行动。根植于内心的计量是企业的责任,无需提醒的管理是企业的习惯,以精准为核心的措施是企业的精髓,为别人着想的行动是企业的胸怀。与其说修身是养性,修身是习惯的养成,修身是自律的培养,不如说修身其实就是一种契约。对内,企业上游对下游的契约;对外,企业对客户的契约,企业对社会的契约。我们千万不能小看契约精神,契约精神是现代文明社会的一个重要标志。弘扬契约精神的社会一定是稳定的、有序的、双赢的、诚信的。践踏契约精神的社会一定是不稳定的、动荡的、尔虞我诈的。


    1797年,美国纽约一个五岁小孩随父上山砍柴,不慎坠崖身亡。父母悲痛欲绝,随后将小孩葬在他们的领地上,并立了一块碑。之后,为了尽快离开这片伤心之地,在出卖土地的契约上写了一句话:土地是你的,坟墓是我的,希望这坟墓永存。二百年来,土地几易其主,但坟墓丝毫未损。1897年,美国格兰特总统的陵墓修在距这个小孩墓100米远的地方。里根总统当政时曾到格兰特总统的陵墓拜谒,在看到这个小孩的墓时说了一句话:虽然你是平民的后代,但是你依然享有与总统同样的待遇,因为这片领地是你的,私有财产神圣而不可侵犯。讲这个故事不是为了赞美美国,美国有美国的问题,我们有我们的问题。但美国社会总体的契约精神是值得褒扬的,也确确实实值得我们学习。契约的实质就是法治。难怪有人说法律是人类最伟大的发明。因为人类其他的发明只能教会人类驾驭自然,唯独法律的发明教会人类驾驭自己。


    人类之所以长期处于战争、处于愚昧、处于贫穷、处于专制,之所以从战争走向和平,从愚昧走向文明,从贫穷走向富足,从专制走向民主的道路如此之漫长,很重要的原因是人类还不能驾驭自己。所以党的十八大提出,要全面依法治国,希望我们在法治精神的引领下,在契约精神的陪伴下,计量事业发展之路能够越走越宽广!

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